¿Quién hace qué? : armando el rompecabezas de la institucionalidad en Guatemala
La serie Contamos, del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Ice!), ha analizado en números anteriores los retos y necesidades que afectan los derechos de la niñez y la adolescencia en Guatemala. Esto ha incluido consideraciones sectoriales al respecto de la nutrición (Contamos 4), la educ...
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La serie Contamos, del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Ice!), ha analizado
en números anteriores los retos y necesidades que afectan los derechos de la niñez y la
adolescencia en Guatemala. Esto ha incluido consideraciones sectoriales al respecto de la
nutrición (Contamos 4), la educación (Contamos 5) y la salud (Contamos 6), pero también
consideraciones más generales acerca del presupuesto (Contamos 2). Mediante el esfuerzo se
han identi!cado prioridades técnicas en cada uno de dichos sectores de política; asimismo, se
ha reconocido que mejorar la garantía y atención a los derechos de la niñez y la adolescencia
no se logra solo mediante la comprensión del contenido sustantivo de cada sector, sino
que también es necesario atender la dimensión institucional y política que sostenga esas
reformas. Esta edición número 10 de la serie Contamos aborda de forma especí!ca las
necesidades institucionales.
Reconociendo la importancia de convenir en los alcances del concepto de institucionalidad,
en el capítulo 1 revisamos de forma breve el signi!cado y las teorías que se han usado
para explicar las instituciones y su importancia desde la economía, la sociología, la ciencia
política y la teoría organizacional. Aquí advertimos que el concepto se aplica con frecuencia
a las organizaciones de la administración pública, pero es más extenso que ellas: se re!ere
a todo patrón de conducta que se repite de forma sostenida y automática en la interacción
entre los individuos.
Aunque las instituciones son creadas por las conductas de las personas, asumen una realidad
independiente de los individuos en particular y, más aún, in"uyen en el comportamiento
humano como estructuras externas. Una de sus particularidades es la continuidad: al actuar
como reglas que inducen la repetición de conductas y creencias, las instituciones sobreviven
a las personas y se reproducen en el tiempo.
Luego examinamos por qué es importante entender la institucionalidad, pues el goce de
los derechos de la niñez y la juventud también se encuadra en un marco institucional. Dado
que las instituciones no son necesariamente funcionales ni racionales, el que un cambio
convenga no necesariamente signi!ca que se dé una reforma. Además, la diferencia entre la
dimensión simbólica de las instituciones y las conductas que inducen signi!ca que no basta
con crear identidades entre las personas en torno a las instituciones, sobre todo si ello no
se acompaña de los cambios de conducta necesarios para reformarlas. Además de buscar el
cambio, importa cuán rápido sucede y si es sostenible.
Para el caso de Guatemala, la pérdida progresiva de credibilidad y legitimidad de las
instituciones públicas como formas de resolver los problemas de la acción colectiva plantea
un gran reto, pues aunque las personas no cuentan con mejores opciones para resolver
sus necesidades, desconfían del Estado como mecanismo de solución. Debemos además
reconocer que, así como existen instituciones que contribuyen a garantizar los derechos
de la niñez y la adolescencia, hay también instituciones sociales como el racismo, el
machismo y el asistencialismo que los detienen. El reto puede ser des-institucionalizar
tales instituciones, más que construir otras nuevas.
En el capítulo 2 revisamos las principales características institucionales de la respuesta del
Estado guatemalteco al respecto de los derechos de la niñez y la adolescencia, basándonos
en estudios ya existentes. Encontramos que la institucionalidad presenta logros se
reconoce mejoría en indicadores de salud, educación y nutrición, por ejemplo pero
también debilidades importantes, pues el avance es lento y, sobre todo, disparejo; hay
además problemas, como la violencia y la violencia de género, que afectan más a los
adolescentes y que muestran tendencia a agravarse.
Con base en esos resultados encontramos una institucionalidad que segmenta a la sociedad
por ingreso, etnicidad, sexo y localización, dejando en desventaja a los más pobres, a la
población rural e indígena y a las mujeres. Se trata de una institucionalidad que a lo largo de
los años se ha construido de manera incoherente y descoordinada, fruto de al menos cinco
procesos superpuestos: la pervivencia de elementos de la legislación tutelar de menores;
la introducción de legislación e instituciones que responden a la doctrina de protección
integral y que ven a la niñez y adolescencia como sujetos de derecho; iniciativas focalizadas
que pretenden resolver problemas puntuales, como la desnutrición; semiprivatización de la
política pública cuando grupos de interés se vinculan de forma corporativista a los procesos
de formación de dichas políticas; e iniciativas reactivas para el control de daño ante crisis
de origen natural o humano.
La institucionalidad resulta, entonces, como un «mosaico incoherente» que fragmenta a
los sujetos por sector de servicios; cuenta con un alto grado de descoordinación entre
instituciones, ine!cientes programas especí!cos para la niñez en riesgo social, asignación
imprecisa de recursos y poca rendición de cuentas.
De forma especí!ca, hay debilidades institucionales por tipo de derecho atendido. En
cuanto a los derechos relacionados con la generación de oportunidades, la mayor atención
es dada a salud, nutrición y educación, pero hay limitaciones en la cobertura de servicios,
especialmente en el campo, para los más pobres y para las comunidades menos accesibles;
frecuentes cambios en la orientación de las políticas y programas; y ausencia de monitoreo
y evaluación de los impactos. Los derechos relacionados con la protección sufren de
poca visibilidad y sensibilización en cuanto a sus aplicaciones críticas (como en el caso
de la violencia contra la niñez), insu!ciencia de recursos asignados y dependencia de la
cooperación internacional para la operación de las instituciones. Finalmente, los derechos
relacionados con la regulación muestran un marco normativo débil e inespecí!co, así como
un bajo presupuesto asignado.
Ante esos hallazgos, sintetizamos el reto en materia de la institucionalidad para los derechos
de la niñez y la adolescencia en los siguientes puntos: reducir la inequidad en la distribución
de bene!cios y alcanzar a todos los ciudadanos en condiciones de igualdad; integrar los
esfuerzos de forma e!ciente y centrada en las personas; y des-institucionalizar las instancias
que sostienen y profundizan las diferencias, a la vez que se consolida una racionalidad que
asegure ver a todos los niños, niñas y adolescentes como iguales en derechos.
En el capítulo 3 proponemos cambios para acelerar y mejorar los resultados a favor de la niñez
y la adolescencia, centrándonos en los detonantes del cambio y partiendo de cuatro principios:
1) Los cambios deben ser e!caces y centrados en el bienestar. Deben partir del empoderamiento
y las necesidades de los ciudadanos, más que de la gerencia y prestación de los servicios;
de!nir indicadores operativos precisos; proporcionar realimentación y colocar la
coordinación tan cerca del ciudadano como sea posible, lo que con frecuencia signi!cará
sujetar los servicios al gobierno municipal.
2) Los procesos de desarrollo institucional solo surtirán efecto si hay continuidad a largo
plazo. Ello es continuidad en resultados, en intervenciones y en personas.
3) La !delidad de la reproducción exige realimentación. Esto signi!ca fortalecer el monitoreo
en las organizaciones y programas, pero también incrementar la rendición de cuentas del
gobierno local al ciudadano y aumentar la auditoría social.
4) Deben adoptarse medidas sencillas basadas en incentivos a las conductas deseadas. Esto
exige alinear la distribución de responsabilidades funcionales de forma más clara por
sectores, instituciones y ámbitos de gobierno, reconociendo las capacidades e intereses
de cada actor y con!gurando un cuerpo de interesados que sostenga la continuidad de la
nueva racionalidad institucional.
Cerramos este capítulo con una serie de ejemplos de la práctica internacional que ilustran
cómo estos criterios se concretan para garantizar los derechos de la niñez y la adolescencia.
El documento se completa con la enumeración de las conclusiones generales y con la
formulación, a manera de recomendaciones, de un mapa de ruta para la concreción de las
prioridades de cambio institucional en el corto y mediano plazos. Esta sección describe los
resultados visibles que debieran perseguirse. |